對應我國淨零12項關鍵戰略-自然碳匯戰略之策略推展
碳匯新知雙周電子報第21期
台灣經濟研究院研究七所 / 陳芳全 專案經理
2024/12/20
臺灣森林經營模式歷經多次變革，由早期的傳統林木經營，隨後進入嚴格保育的全面禁伐天然林時代，最終發展出注重整體生態的永續經營模式，這些努力讓臺灣的森林資源得以保存。本文將簡要介紹臺灣林業政策演進過程，並結合國際永續經營概念，今(2024)年10月28日，環境部通過「加強森林經營碳匯專案」及「竹林經營碳匯專案」2項本土自然碳匯減量方法。透過政策誘因，鼓勵更積極的森林經營，目標是提升國產材使用率，同時減少進口木材所延伸的碳洩漏 疑慮。未來，透過將永續政策導入國有林地，並加強與企業合作，臺灣森林經營將邁向永續新篇章。
過去，森林經營以木材生產為核心，追求木材資源的持續收穫(林木經營)，歐洲提出的法正林(Normal Forest)概念，是為理想狀態(Ideal State)之森林，主張透過森林分級，依地理分布、生育情形，以及齡級、排列、生長與蓄積量等規律，來確保木材資源持續產出，生生不息(黃永絜，2000)。
1967年轉變為多目標利用，美國提出多目標利用法案(U.S. multiple Use Act)，將森林經營理念延伸至多目標經營，包括：水資源、野生動物保育、遊憩、木材等資源之多目標永續利用。近年來，生態系經營(Ecosystem Management)概念興起，強調經營過程中考慮空間及時間尺度，兼顧生物多樣性、生態完整性、地景的連貫性等因素，並依據不同地區的自然、社會、經濟和文化條件，制訂出相應的準則與指標(李宣德、馮豐隆，2009；農業部，1996)。
1992年，《聯合國氣候變化綱要公約》的通過，標誌著全球氣候行動的重要里程碑，強調「減緩」與「調適」兩大核心策略，其中「減緩」著重於減少溫室氣體(greenhouse gases；GHGs)的排放，以及透過碳匯移除大氣中GHGs。森林作為自然碳匯之一，對減緩氣候變遷具有不可取代的重要性。隨著巴黎協定進一步要求，各締約國提出自願性溫室氣體減排承諾。在淨零趨勢下，企業紛紛制定減碳策略，建立永續經營模式(陳芳全，2024)。
為了確保森林經營符合永續發展目標，國際間逐漸建立森林永續經營認證制度(黃裕星，2015)。森林認證理念始於1992年地球高峰會中提出的「森林原則」，建立了永續森林經營的準則與指標，促成森林木材認證制度，涵蓋經濟、環境與社會三大面向和諧之發展。1993年，來自25個國家的非政府組織成立森林監察委員會(Forest Stewardships Council, FSC)，目的是建立一套森林管理的標準與認證制度，以確保森林經營活動符合永續發展的原則，森林認證制度包含兩大面向(黃裕星，2015)：
一、森林管理(Forest Management, FM)驗證：評估森林經營活動是否符合永續
1 碳洩漏(Carbon Leakage)指因為實施環境政策或碳定價措施，導致企業將生產活動轉移至環境標準較低的國家或地區，使全球範圍的碳排放並未減少，大幅削弱減排的效果。
經營之準則與標準，確保木材來源合法，並兼顧經濟、環境與社會效益。
二、產銷監管鏈(Chain of Custody, COC)驗證：追蹤木製品從原產地到終端消費者之完成流程，確保供應鏈任何環節皆使用來自驗證林地與負責任來源之木材。
而藉由永續森林認證推動森林永續經營，確保森林經營能兼顧環境保護、社會福祉及經濟效益，是為國際社會之森林經營發展趨勢。
自光復以來，臺灣的林業政策經歷了多次變革。從1945年到1958年間，由於戰爭需求及戰後的濫墾濫伐，臺灣無林荒地占了22.4%，這段期間的林業政策重點在以「以林養林」為核心理念，重視木材生產。1958年臺灣林業經營方針為，發揮森林生產之功能，永續供應國民所需之木材及其他林產品，發展森林工商業，增加國民就業機會，促進社會繁榮。
1975年「臺灣林業經營改革方案」三原則之通過，開啟了臺灣林業政策的重大轉變，從此，伐木量逐年減少，政策重點轉向國土保安，並停止林地的放租與放領。依據林業經營改革方案之內容，將全國林地重劃為37個事業區，擴大保安林的範圍，並劃設自然保護區。1985年，臺灣全盤修正《森林法》，強調保育森林資源，發揮森林的公益及經濟效用，林業之管理經營，應以國土保安長遠利益為主要目標。(李桃生，2015)。1991年起更進一步實施全面禁伐天然林，林業政策定調為「國土保安重於資源利用」，全面禁伐天然林的區域包含：水庫集水區保安林、生態保護區、自然保留區、國家公園、及無法復舊造林地區。根據《臺灣森林經營管理方案》，自1998年至2001年四年間，每年度伐木量原則上不超過20萬立方公尺，每一伐區皆伐面積不得超過5公頃。目前，臺灣的林業仍受到部分規範限制，例如：林木伐採面積4公頃以上皆伐，需依《開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準》，實施環境影響評估；修築農路或整坡作業，需符合《水土保持法第》十二條及《水土保持計畫審核監督辦法》第三條規定，應撰寫水土保持計畫或簡易水土保持計畫。多數伐採行為尚且受到相關的法規而有施作或運輸成本的困難與考量，這些措施顯示出臺灣對森林資源保護的高度重視。
儘管森林資源肩負著國土保安、水源涵養、自然保育等重要任務。但由於臺灣地處地震帶，山區地質脆弱，加上近年氣候變遷導致之極端氣象，導致嚴重的土石流災害和漂流木之產生，特別是天然林地，仍難逃崩塌命運。以大武山自然保留區為例，莫拉克颱風造成林地崩塌4,957公頃，占該保留區總面積之10.55%，這樣的現實災害挑戰「以封山保林確保森林健康」的政策，過去對臺灣天然林的過度保護策略也受到質疑，需要重新檢討和調整，以應對日趨嚴重的氣候變遷(黃裕星。2015)。
目前，臺灣對木材資源需求逐年增加，卻幾乎全數仰賴進口，長途運輸不僅增加進口木材碳足跡，也可能間接助長了熱帶雨林的非法砍伐，破壞貿易夥伴國之森林生態之議題，衍生出環境與道德的爭議值得省思(黃裕星，2015)。
基於上述因素，臺灣訂定2017年為「國產材元年」，隨2050年達淨零排放目標勢，提升人工林經營規劃和妥善利用木材資源尤為重要。使用國產造林木取代進口材，更能減少對國際木材進口依賴，能有效提升木材自給率(李志璇，2023)，期許十年內實現國產材自給率達成5%以上之目標。特別是透過人工林的發展，成為與國際接軌，應對氣候變遷之重要策略(黃志堅、張彬，2016)。
在2019年，林業保育署整合「發展適地林下經濟政策」及「發展森林療癒育樂政策」，推出「林業永續多元輔導方案」。該方案以「夥伴」、「多元」及「友善」為核心價值，提出多項創新措施，輔導私有林經營。以行政整合與技術輔導為導向，引進專家團隊協助科學化規劃，並建立林農單一輔導窗口，提升林農的經營觀念及技術，及協助辦理各項補助申請等，降低林農營林成本，甚至輔導成立林業合作社，解決林農老化及勞動力不足問題。